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História

Introdução ao conceito de cidadania europeia

A ideia de cidadania europeia. Génese e maturação desde o Tratado da Comunidade Europeia até ao Tratado de Lisboa.

"É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.” art. 20º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

 


 

História da cidadania europeia

 

1. Introdução

2. Conceito de cidadania

3. Génese e maturação da cidadania europeia

3.1. Tratado da Comunidade Europeia

3.2. Ato Único Europeu

3.3. Tratado da União Europeia

3.4. Tratado de Amesterdão

3.5. Tratado de Lisboa

4. Nacionalidade e cidadania

4.1. Direito comunitário

4.2. Constituição Portuguesa e a União Europeia

4.3. Constituição Portuguesa e o direito internacional

 


 

1. Introdução

 

A cidadania da União conferida aos nacionais de todos os Estados-Membros pelo Tratado da União Europeia (TUE), destina-se a tornar o processo de integração europeia mais relevante para os cidadãos, incrementando a sua participação, reforçando a proteção dos seus direitos e promovendo a ideia de uma identidade europeia.

 

A cidadania é uma noção dinâmica, que deverá evoluir acompanhando o progresso da União. A ideia de uma União Europeia eficaz e suscetível de promover a emergência de uma verdadeira comunidade política pan-europeia está associada ao aumento das expectativas dos cidadãos em relação não só aos seus direitos, liberdades e garantias, mas também ao reforço da sua participação cívica como forma de influenciar o rumo de um projeto europeu que se pretende vinculativo e inclusivo.

 

A cidadania europeia articula-se em torno de um conjunto de direitos e deveres.

 

Os direitos definidos nos Tratados não enumeram exaustivamente os direitos dos cidadãos da União. São adicionais:

 

  • aos direitos que cada cidadão tem como nacional de um Estado-Membro;
  • aos direitos da Declaração Universal dos Direitos do Homem - Nações Unidas;
  • aos direitos da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais - Conselho da Europa (referida no art. 6º, nº 2 do TUE);
  • à jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE), para quem, os direitos fundamentais, constituem princípios gerais do direito com a mesma posição hierárquica do direito comunitário primário;
  • ao princípio da não-discriminação devido à nacionalidade (art. 18º TFUE);
  • a outros princípios inscritos nos Tratados.

 


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2. Conceito de cidadania

 

"Cidadania" tem origem etimológica no latim civitas, significando "cidade". Designa um estatuto de pertença de um indivíduo a uma comunidade politicamente articulada e que lhe atribui um conjunto de direitos e obrigações.

 

Evolução do conceito

 

Cada Estado determina a cidadania em função de dois critérios: o da filiação ou jus sanguinis, vindo da Grécia e de Roma e o do local de nascimento ou jus soli, vindo da Idade Média, por influência dos laços feudais. Na Grécia antiga, cidadania e nacionalidade identificavam laços culturais comuns a determinados indivíduos. No Império Romano, a cidadania era vista como o vínculo a um Estado e a nacionalidade como a ligação a uma comunidade cultural. No pós Revolução Francesa, passou a existir uma coincidência entre o Estado e a comunidade cultural, entre cidadania e nacionalidade.

 

Carácter supranacional

 

No momento atual, em especial na União Europeia, a cidadania assume um carácter supranacional podendo o seu conceito ser usado de forma independente ou desvinculado do Estado-nação. Expressa uma condição ideal baseada na perceção, por parte do indivíduo e do coletivo, quanto aos seus direitos e obrigações.

 

Dimensões civil, política e social

 

A cidadania comporta, genericamente, três dimensões:

 

  • civil: direitos inerentes à liberdade individual, liberdade de expressão e de pensamento; direito de propriedade e de conclusão de contratos; direito à justiça;
  • política: direito de participação no exercício do poder político, como eleito ou eleitor, no conjunto das instituições de autoridade pública;
  • social: conjunto de direitos relativos ao bem-estar económico e social, desde a segurança até ao direito de partilhar do nível de vida segundo os padrões prevalecentes na sociedade.

 


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3. Génese e maturação da cidadania europeia

 

A cidadania da União e os direitos que a mesma comporta, deverão ser colocados em perspetiva para se compreender a dinâmica do processo iniciado pelo Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (assinado em Roma em 1957).

 

3.1. Tratado da Comunidade Europeia

 

O Tratado que institui a Comunidade Europeia inscreve, nos seus princípios, a proibição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Introduz o direito das pessoas à livre circulação no território da Comunidade Europeia.

 

Esta livre circulação estava diretamente ligada a uma atividade económica designadamente: o trabalho assalariado, uma atividade independente ou a prestação de serviços. Assim, o direito de permanência em todo o território da Comunidade foi inicialmente reconhecido aos trabalhadores assalariados e independentes e aos membros das suas famílias, em associação com o direito ao exercício de uma atividade profissional nesse mesmo território.

 

Na Cimeira de Paris, a 9 e 10 de Dezembro de 1974, foi decidido:

 

  • criar um grupo de trabalho para estudar a possibilidade de conferir "direitos especiais" aos cidadãos da Comunidade Económica de então;
  • criar um grupo para estudar a criação de um passaporte uniformizado cujo modelo deveria ser apresentado em 1976.

 

3.2. Ato Único Europeu

 

O Ato Único Europeu (1986) inscreveu, no Tratado de Roma, a vontade da realização de um espaço sem fronteiras e da abolição dos controlos das pessoas nas fronteiras internas, independentemente da sua nacionalidade. Infelizmente, esse espaço não foi criado antes da data-limite prevista, de 31 de Dezembro de 1992.

 

A dinâmica do Ato Único levou o Conselho, em 1990, a alargar o direito de permanência às pessoas que não exerciam uma atividade económica, na condição de estas disporem de recursos suficientes e de uma cobertura social.

 

A existência de uma cidadania da União tornou-se uma evidência, consequência natural, quase automática da construção europeia:

 

  • torna o processo de integração europeia mais relevante para os cidadãos;
  • incrementa a sua participação;
  • promove o envolvimento na vida política;
  • reforça a proteção dos seus direitos;
  • promove a ideia de uma identidade europeia;
  • reforça os laços entre os cidadãos e a Europa;
  • promove e desenvolve uma opinião pública europeia.

 

3.3. Tratado da União Europeia

 

O desenvolvimento do projeto europeu incide na passagem de uma Comunidade meramente económica a uma União política. O aprofundamento do envolvimento dos cidadãos no processo de integração necessitava de um impulso político que lhe foi conferido pelo Tratado da União Europeia, através da criação da cidadania da União e da consagração expressa da proteção dos direitos fundamentais.

 

Uma União Europeia

 

Em 1992, no Tratado da União Europeia (TUE), as "Altas Partes Contratantes" instituíram entre si uma "União Europeia", assinalando uma "nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa".

 

No art. B do TUE, a União atribui-se, entre outros, o seguinte objetivo:

 

  • "o reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados-Membros, mediante a instituição de uma cidadania da União."

 

A inclusão, na Parte II do anterior Tratado que institui a Comunidade Europeia, da cidadania da União ("É instituída a cidadania da União" - art. 17 do TCE), formal e juridicamente, revela-se da maior importância uma vez que os cidadãos da União passam a ter direitos genuínos nos termos da legislação comunitária.

 

Direitos conferidos ao cidadão da UE

 

Ao instituir uma cidadania da União, o TUE conferiu a todo o cidadão da União:

 

  • o direito fundamental e pessoal de circulação e de residência, sem fazer referência a uma atividade económica;
  • o direito de eleger e de ser eleito nas eleições do Parlamento Europeu e nas eleições municipais no país onde o cidadão reside;
  • o direito à proteção diplomática e consular no território de países terceiros.

 

Assim, reforçou efetivamente o sentimento da existência de uma cidadania comum. Em 1993 e 1994, foram adotadas diretivas que fixaram as normas de execução destes direitos.

Direitos evolutivos sob o princípio da subsidiaridade

 

Além disso, este mesmo Tratado:

 

  • previu a possibilidade de uma evolução desses direitos, no intuito de permitir completar os mesmos;
  • introduziu o princípio da subsidiaridade (ou proximidade) como princípio geral de direito comunitário. Este princípio tem por objetivo assegurar que as decisões sejam tomadas o mais próximo possível dos cidadãos, isto é, a União só deve atuar quando a sua ação se revele mais eficaz que uma ação desenvolvida a nível nacional, regional ou local porque permite uma resposta mais eficaz às expectativas dos cidadãos, o princípio da subsidiaridade origina uma participação mais empenhada na construção europeia.

 

Direitos do Homem e direitos sociais

 

De acordo com a tradição política humanista, o respeito dos direitos humanos constitui um dos elementos essenciais da identidade europeia. O TUE, vem consagrar pela primeira vez, expressamente, a proteção dos direitos fundamentais no articulado, tal como foi imposto pelos objetivos políticos da União. Assim, o art. F, nº 2 (TUE), estabelece que:

 

"a União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais - Conselho da Europa, e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário".

 

É também anexado ao Tratado da União Europeia, um protocolo social que inclui o acordo social, "ACORDO relativo à política social celebrado entre os Estados-Membros da Comunidade Europeia com exceção do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte", que tem como objetivo aplicar, com base no acervo comunitário, a Carta Social de 1989.

 

3.4. Tratado de Amesterdão

 

Em 1997, o Tratado de Amesterdão encontrou a solução política que permitiu progredir em matéria da livre circulação das pessoas através da integração do Acervo de Schengen no Tratado da União Europeia (contudo, houve alguns Estados-Membros que quiseram dispor de um estatuto especial mantendo os controlos nas suas fronteiras com outros Estados-Membros).

 

Alterações ao TCE

 

Foram introduzidas modificações nos seguintes artigos do Tratado que institui a Comunidade Europeia:

 

  • Artigo 17.º, n.º 1 (ex-artigo 8.º, n.º 1) - afirma agora claramente que a cidadania da União é complementar da cidadania nacional mas não a substitui;
  • Artigo 18.º, n.º 2 (ex-artigo 8ª-A, n.º2) - relativo ao procedimento seguido pelo Conselho na adoção de disposições destinadas a facilitar o exercício dos direitos de cidadania da União. Remete agora explicitamente para o processo de co-decisão nos termos do artigo 251.º (ex-artigo 189.º-B) TCE, também alterado;
  • Artigo 21.º (ex-artigo 8.º-D), terceiro parágrafo TCE - qualquer cidadão da União pode dirigir-se, por escrito, a qualquer das instituições ou órgãos da Comunidade numa das línguas dos Estados-Membros. Desta forma, foi criado um direito adicional de petição, paralelo ao direito de petição ao Parlamento e à criação do Provedor nos termos do artigo 21.º (ex-artigo 8.º-D), primeiro e segundo parágrafos TCE em conjunção com os artigos 194.º ou 195.º (ex-artigo 138.º-D ou 138.º-E) TCE;
  • Artigo 255.º (ex-artigo 191.º-A) do TCE - todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro têm agora direito de acesso aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão, sob determinadas condições.

 

Relação entre cidadania europeia e nacional

 

O Tratado de Amesterdão clarifica a relação entre cidadania europeia e nacional. Estipula, de modo inequívoco, que a "cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui". Desta alteração resultam duas conclusões práticas:

 

  • é necessário ter previamente a nacionalidade de um Estado-Membro para beneficiar da cidadania da União;
  • essa cidadania europeia permite beneficiar de direitos suplementares e complementares à cidadania nacional.

 

Além disso, o Tratado de Amesterdão confere o direito a qualquer cidadão da União para escrever ao Parlamento Europeu, ao Conselho, à Comissão, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Comité Económico e Social, ao Comité das Regiões ou ao Provedor de Justiça Europeu numa das línguas dos tratados e receber uma resposta redigida na mesma língua.

 

Cartas sociais

 

É feita referência à Carta Social do Conselho da Europa (1961, revista em 1996) e à Carta Social dos Direitos dos Trabalhadores (1989). Altera ainda o título III A do TCE: " A promoção de uma coordenação entre as políticas de emprego dos Estados-Membros, com o objetivo de reforçar a sua eficácia, mediante a elaboração de uma estratégia coordenada em matéria de emprego".

 

Ambiente, saúde e consumidores

 

O meio ambiente, a saúde e os direitos dos consumidores são três domínios com impacto direto no quotidiano dos cidadãos. Uma vida sã num ambiente são, constitui, certamente, uma das aspirações humanas mais comuns. O Tratado de Amesterdão reforça os meios da União, através da nítida melhoria de uma série de regras:

 

  • meio ambiente - introduz a obrigação de a União ter em consideração as exigências da proteção do meio ambiente na definição e na aplicação de todas as suas políticas aos consumidores;
  • consumidores - o Tratado inclui, entre as competências da União, a promoção do direito à informação e à educação dos consumidores e, sobretudo, à organização para defesa dos seus interesses;
  • saúde - o Tratado reforça nitidamente as responsabilidades neste domínio. A União passa a ter a responsabilidade de legislar, em certos casos, para assegurar um nível elevado de proteção da saúde.

 

O compromisso da educação

 

Por último, é inscrito um novo parágrafo no preâmbulo do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Nele se consagra o compromisso dos Estados-Membros relativamente à educação das suas populações. Cada Estado-Membro compromete-se a promover o desenvolvimento "do mais elevado nível possível de conhecimentos através de um amplo acesso à educação, e da contínua atualização desses conhecimentos".

 

3.5. Tratado de Lisboa

 

O Tratado de Lisboa foi assinado pelos 27 Estados-Membros da União Europeia a 13 de Dezembro de 2007.

 

O Tratado de Lisboa preserva os direitos dos cidadãos já existentes e reconhece novos direitos e mecanismos para assegurar que estes são plenamente respeitados:

 

  • Princípio da igualdade democrática: igualdade entre todos os cidadãos e igualdade de atenção por parte das instituições, organismos, órgãos e agências da União.
  • O princípio da democracia participativa vem complementar o princípio da democracia representativa: direito de diálogo constante entre as instituições, os cidadãos e as respetivas associações representativas, direito a amplas consultas, etc.
  • O Tratado de Lisboa reconhece o direito de iniciativa por parte dos cidadãos europeus, criando a possibilidade de um milhão de cidadãos da União Europeia, oriundos de, pelo menos, um quarto dos Estados-Membros, poderem convidar a Comissão Europeia a apresentar propostas legislativas nos domínios da sua competência. As disposições jurídicas que permitem a apresentação da denominada Iniciativa de Cidadania Europeia entraram em vigor a 1 de abril de 2012.

 

O Tratado de Lisboa reconhece os direitos, liberdades e princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais, atribuindo força jurídica vinculativa às suas disposições:

 

  • A Carta dos Direitos Fundamentais não faz parte dos Tratados atualmente em vigor. O Tratado de Lisboa atribui-lhe força jurídica vinculativa. Para além de possuir um importante valor simbólico, a Carta vai muito mais longe, estabelecendo um verdadeiro catálogo de direitos reconhecidos a todos os cidadãos da União. Isto significa mais garantias dos direitos e maior liberdade para os cidadãos europeus, não implicando qualquer alargamento das competências da União.
  • A Carta dos Direitos Fundamentais terá força jurídica vinculativa, competindo ao Tribunal de Justiça assegurar o cumprimento das suas disposições.
  • No caso da Polónia e do Reino Unido, foi celebrado um protocolo estabelece que a Carta dos Direitos Fundamentais não alarga as competências do Tribunal de Justiça ou dos tribunais nacionais para apreciarem a conformidade das respetivas leis com os direitos fundamentais.

 

A União Europeia vai aderir à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o que passa a ser possível em virtude da atribuição de personalidade jurídica à UE. Isto permitirá ao Tribunal dos Direitos do Homem, em Estrasburgo, controlar a conformidade dos atos da União Europeia com esta convenção.

 

O Tratado de Lisboa coloca a solidariedade no âmago dos valores da União Europeia e define a forma como esta se exprime nas diferentes políticas da União:

 

  • A solidariedade é reconhecida como um dos valores fulcrais da União Europeia.
  • O Tratado define a forma como a solidariedade deve ser concretizada nos diferentes domínios: abastecimento energético, Política Externa e de Segurança Comum; política de concessão de asilo, imigração e controlo das fronteiras externas.
  • Uma nova "cláusula de solidariedade" exige que a União e os seus Estados-Membros intervenham conjuntamente caso um Estado-Membro seja alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe de origem humana ou natural.

 

O Tratado de Lisboa consagra a economia social de mercado entre os principais objetivos da União, assente nas disposições de carácter social da Carta dos Direitos Fundamentais:

 

  • Para além da economia social de mercado, figuram entre os objetivos principais da União o pleno emprego e o progresso social, a luta conta a exclusão social e a discriminação, a promoção da justiça e da proteção social, a igualdade entre os géneros, a solidariedade entre gerações e a proteção dos direitos das crianças. Estes objetivos de carácter social devem ser integrados nas diferentes políticas da União Europeia.

 

É expressamente reconhecido o papel dos parceiros sociais e da Cimeira Social Tripartida.

 


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4. Nacionalidade e cidadania

 

Nacionalidade é o vínculo que se estabelece entre uma pessoa e um determinado Estado. Em princípio, os Estados são livres na fixação de quem são os seus nacionais. Normalmente a atribuição ou aquisição da nacionalidade dependem de certos factos ou relações.

 

A atribuição da nacionalidade portuguesa é dada seguindo os princípios da Constituição da República Portuguesa (7ª revisão constitucional - 2005), de acordo com a Lei da Nacionalidade (Lei nº 37/81, com a quarta alteração que lhe foi introduzida - Lei Orgânica nº 2/2006 de 17 de Abril) e do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (Decreto-Lei n.o 237-A/2006 de 14 de Dezembro). Informações práticas sobre quem pode requerer, ou legislação aplicável, podem ser obtidas no Portal do Cidadão.

 

A cidadania da União não pode ser adquirida nem perdida sem a aquisição ou a perda da nacionalidade de um Estado-Membro. Representa, sobretudo, um novo estatuto decorrente do direito comunitário.

 

4.1. Direito comunitário

 

"É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro" (art. 17º TCE). A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui. A nacionalidade dos Estados-Membros é inteiramente da competência desses Estados que estabelecem as condições de aquisição e perda da nacionalidade.

 

O que significa, do ponto de vista da cidadania europeia, a nacionalidade de um Estado-Membro? Esta disposição deverá ser interpretada de acordo com a Declaração da Conferência Intergovernamental relativa à nacionalidade de um Estado-Membro, anexa ao Tratado da União Europeia: "Sempre que no Tratado que Institui a Comunidade Europeia é feita referência aos nacionais dos Estados-Membros, a questão de saber se uma pessoa tem nacionalidade de um determinado Estado-Membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado-Membro".

 

A Declaração afirma ainda que, "os Estados-Membros podem indicar, a título informativo, mediante declaração a depositar junto da Presidência, quais as pessoas que devem ser consideradas como seus nacionais, para efeitos comunitários, podem se for caso disso, alterar esta última declaração".

 

Na sequência da assinatura do TUE, a Declaração do Conselho Europeu de Birmingham intitulada: "Uma comunidade próxima dos seus cidadãos" especificou, em Outubro de 1992, os contornos dessa cidadania, assumindo o dever de "esclarecer que a cidadania da União trará aos nossos cidadãos direitos e proteção adicionais, sem de modo algum se substituir à sua cidadania nacional".

 

4.2. Constituição Portuguesa e a União Europeia

 

A Constituição da República Portuguesa, que estabelece os princípios basilares da democracia através do respeito e garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos, consagrou o art. 4º à cidadania portuguesa. Nos termos deste artigo, "(...) são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional", usufruindo dos direitos e estando sujeitos aos deveres consignados na Constituição.

 

Na sua interligação com a União Europeia, a Constituição Portuguesa consagra alguns pontos à cidadania da União:

 

  • art. 7º, ponto 5 - "Portugal empenha-se no reforço da identidade europeia e no fortalecimento da ação dos Estados europeus a favor da democracia, da paz, do progresso económico e da justiça nas relações entre os povos.";
  • art. 15º, ponto 5 - "A lei pode ainda atribuir, em condições de reciprocidade, aos cidadãos dos Estados-Membros da União Europeia residentes em Portugal o direito de elegerem e serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu";
  • art. 33, ponto 5 - diz ainda que Portugal se compromete a aplicar as "normas de cooperação judiciária penal estabelecidas no âmbito da União Europeia".

 

4.3. Constituição Portuguesa e o direito internacional

 

Também no que diz respeito aos acordos internacionais é ainda consagrado na Constituição Portuguesa que:

 

  • art. 7, ponto 7 - "Portugal pode, tendo em vista a realização de uma justiça internacional que promova o respeito pelos direitos da pessoa humana e dos povos, aceitar a jurisdição do Tribunal Penal Internacional, nas condições de complementaridade e demais termos estabelecidos no Estatuto de Roma;
  • art. 16, ponto 2 - "Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, que no art. 15º refere, "todo o indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade" e "ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua nacionalidade nem do direito de mudar de nacionalidade".

 


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Última atualização 2015-11-13